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2022-04-13

 

黨員權利讓渡的正確認識與把握

王臻

2022年04月13日08:25    來源:中國紀檢監察報

      中國共產黨黨員和國家公職人員基于特殊身份要求和管理監督需要,在加入黨組織或者進入公職單位部門時,需自愿讓渡其部分公民權利,以履行黨員、公職人員的義務、職責。實踐中,對黨員、公職人員讓渡公民權利(以下簡稱黨員權利讓渡)還存在認識不清、把握不準問題。筆者試作淺析,以拋磚引玉。

       錯誤認識的澄清

       有一種觀點認為,黨員、公職人員作為國家公民,與其他公民平等享有一切法定權利,黨員權利讓渡缺乏法律依據,違背法治精神。這種認識是片面、錯誤的。世上沒有絕對的權利,法定權利不受侵犯和應受制約是相伴而生的。我國憲法第五十一條明確規定,“中華人民共和國公民在行使自由和權利的時候,不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民合法的自由和權利”。這一規定確立了公民權利限制原則,體現了權利的相對性和公共利益優先,彰顯了人民利益至上的理念。黨員、公職人員作為公民的一員,理應與其他公民一樣,行使自由和權利時存在必要的限制,這是憲法規定的應有之義。換言之,黨員權利讓渡具有憲法依據。另外,中國共產黨人的初心和使命,就是為中國人民謀幸福,為中華民族謀復興;中國特色社會主義最本質特征和最大優勢是中國共產黨領導,所有公職單位部門都在黨的領導下開展工作,其任務目標與黨的初心和使命是一致的。黨員和公職人員為了全體中國人民、整個中華民族利益,讓渡其部分個人權利,這是黨員和公職人員實現其最高利益的必然要求。正因此,黨章、憲法及《關于實行憲法宣誓制度的決定》等規定,黨員入黨需要宣誓“隨時為黨和人民犧牲一切”等內容,國家工作人員就職需要宣誓“忠于祖國”“忠于人民”等內容。這表明黨員、公職人員為保全黨、國家、人民的利益而犧牲個人利益時,是符合其自由意志的,黨員權利讓渡具有自愿性,并不違背憲法法律精神。

       黨員權利讓渡的限度

       盡管黨員權利讓渡符合憲法精神,但只應成為公民權利行使的特殊情形而非常態,否則權利保障將會落空。筆者認為,要從以下三個方面把握黨員權利讓渡的限度。

       合法合規性。權利與義務相統一,黨員權利讓渡從另外一個角度也意味著黨員、公職人員的義務增持。根據《中國共產黨黨內法規制定條例》第四條規定,黨員的義務、權利只能由黨內法規作出規定。對公職人員而言,其履職的義務、權利在公務員法等國家法律法規中作出了規定?;诖?,筆者認為,除非黨、國家、人民的利益處于遭受減損或危險的緊急狀態下,黨員權利讓渡原則上應由黨內法規、國家法律法規事先作出明確規定,以規范指引和評價黨員、公職人員行使公民權利的行為,確保這種權利限制符合維護黨、國家、人民利益的正當目的。實踐中,對黨員、公職人員的權利限制如果缺乏黨內法規、國家法律法規依據,或者與效力位階較高的上位法規相沖突的,需謹慎作出違紀違法的認定和相應處分。

自愿必要性。黨員權利讓渡的自愿性為其正當性提供了有力支撐,同時也意味著權利讓渡不能超出黨員、公職人員可承受的范圍,它應當既能達到維護黨、國家、人民利益的目的,又是實現或保障該利益所絕對必要且最低限度的手段。實踐中,曾有地方紀檢監察機關出臺“禁酒令”,規定黨員、公職人員在工作日八小時內外一律禁止飲酒,違者一律先停職,并視情節給予組織處理或處分。工作日八小時內外一律禁酒的正當性和必要性,對于隨時面臨執行緊急任務、日常工作直接關系國家安全穩定等重大利益的軍人、武警等自不待言,但對于所有黨員、公職人員是否一概必要,是否可作倡導性要求而不作禁止性規定,違者是否一律停職并給予組織處理或處分,還值得進一步探討。

       權責一致性。權力與責任是不可分割的整體,必須對等、一致。黨員權利讓渡總體上是平等適用的,但也要根據職權大小、影響力等不同而有所區別,職務越高、權力越大則責任越大,對其管理監督的要求理應更嚴,其權利讓渡的邊界也相應更廣。因此,黨員權利讓渡不應當事事都搞人人平等。比如,依據規定,領導干部應當報告與家事、家產密切相關的個人有關事項,鄉科級及以下干部不在規定必須填報的范圍內。但實踐中,有地方要求各鄉科級甚至鄉科級以下干部報告個人有關事項,這不能說絕無必要,但對未填報者按照瞞報個人有關事項的違紀行為定性并處分就值得商榷了。

      執紀執法的要求

       區分錯與非錯。判斷黨員、公職人員在某些事項上是否負有權利讓渡的義務,以及行使公民權利的行為是對是錯,關鍵看其行為是合規還是違規,尤其要看是否違反黨內法規、國家法律法規有關權利行使的禁止性規定。但要防止類推、擴大解釋。比如,黨紀處分條例、公職人員政務處分法明確了違規從事營利活動的處分規定,目的是為了保證黨政干部職務行為的廉潔性、確保公私分明,防止在權力運行中從事可能與公共利益發生沖突的行為。是否違規,可以根據《關于進一步制止黨政機關和黨政干部經商、辦企業的規定》《關于黨政機關工作人員個人證券投資行為若干規定》等來判斷。根據現有規定,并不禁止黨員、公職人員的一切經濟獲利行為和日常經濟行為。實踐中,有人認為,干部出租自家房屋獲利、授課獲得勞務報酬、下班送外賣等行為,都是違規從事營利活動,這種觀點違背了相關條規的設立本意。分析這些行為是否違紀違法,關鍵還是要看行為人是否利用了職權或職務上的影響,是否已經或可能與公共利益發生沖突而侵害職務廉潔性,以及是否違反廉潔紀律以外的其他紀律法律規定(如工作時間外出授課未經組織批準等)。

       把握處分條件。違紀違法是處分的必要條件,但不是充分條件,情節輕重、行為影響、危害后果等通常也決定是否應予處分及處分的輕重。比如,普通公民有開豪車、戴名表的自由,而有的黨員生活奢靡,講排場、比闊氣,就違背了廉潔自律準則和中央八項規定精神關于尚儉戒奢、艱苦樸素、勤儉節約的要求。但定性量紀還需慎重。依據黨紀處分條例第一百三十四條規定,生活奢靡、貪圖享樂并造成不良影響的才給予處分。“不良影響”必須有證據證明,并是已實際造成、客觀存在的影響。筆者認為,不能以有線索反映和群眾舉報,推定存在不良影響。

       落實權利保障。無救濟則無權利,權利保障離不開程序性救濟。為保證黨員權利讓渡不偏離權利保障的價值目標,一般不應再克減其程序救濟權利。執紀執法中,不得違規使用辦案手段、措施,嚴禁非法取證,嚴禁違法留置、搜查、技術調查、限制出境,嚴禁查封、扣押、凍結與案件無關的財物。同時,要保障黨員、監察對象的知情權、申辯權、申訴權等,不能僅因其提出異議、辯解而加重處理,更不能因此一概認定為對抗組織審查。此外,還要準確把握定案證據標準。如實向組織說明問題是違紀違法黨員、公職人員的義務,但不等于程序救濟權的讓渡。紀檢監察機關負有客觀、全面收集證據的責任,既不能以黨員權利讓渡為由,片面依賴審查調查對象的認錯交代,甚至搞孤證定案,也要防止過度取證,變相減損審查調查對象的救濟機會或加重其救濟成本。還要正確把握審查調查對象自述違規收受財物,但因證據缺失等原因未認定為違紀違法所得,將相應財物按其主動登記上交處理的適用情形、條件,準確適用相關規定,防止怠于履行應盡的查證責任,亂用、濫用主動登記上交處理方式,不當侵害審查調查對象和相關人員財產權。

(作者單位:河南省紀委監委)

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